Q:為加速更新老舊房屋，保障人民居住安全，立法院於三月二十六日初審通過「都市更新條例修正草案」，當中新增多項規定，主要希望徹底解決過去幾個釘子戶案例所衍生的後遺症，包括文林苑及永春都更案造成的社會紛擾。本次修法立意明顯是為減少釘子戶的干擾，希望能夠在程序上提早解決問題，當中，包括針對不同意戶提出異議就強制辦理聽證會，政府保有代拆權，並可積極介入協調等，另外，主管機關認為可以「割出」方式讓都更程序照常進行。依據官方這樣的說法，都更看似往前跨一大步，想請教莊教授，新的都更條例修正草案是否真能成為治癒都更問題一帖靈藥？A:事實上，就都更條例修正草案的內容，還是可以看出整體修法依舊不夠具體落實，主要緣於主導官員既沒有實務經驗，又不肯虛心採納建言，以至於都更修法淪為一言堂，也讓都更條例即便再次修法仍漏洞百出，讓小英政府上台迄今兩年，都更依舊窒礙難行。以下針對這次沒有突破與創新性的修法內容，提出十二點淺見，以供參考。一、中南部地區未因地制宜中南部房價低、透天厝林立，空屋餘屋隨處可見，如何因地制宜才能全面推動，這可是一個大議題，惟主管機關卻依舊無法提出有效因應對策，導致都更條例如同天龍國法條，無法兼顧事實現況。就去年第四季而言，全台三十年以上屋齡計三九七萬餘戶，雙北市約一二七萬戶，僅佔三二％，其他地區則占三分之二，不過中南部因為房價低，加上透天厝林立，推動都更若沒有因地制宜的因應對策，談何容易，因此，想要全面推動就必須把中南部變數列入考慮，才有可能制訂出一套更加完備的法令制度。二、都更條例修法，釘子戶將會減少？條例初審通過，內政部僅表示將會減少釘子戶問題，而未觸及「杜絕」的敏感字眼，可見這次修法依舊沒有大破大立，而無法如同新加坡說一不二的作法，當然無法杜絕釘子戶的問題，例如文林苑及永春案都是在執行過程提出行政救濟，以至於整個都更案停擺。因此，司法及行政應該要同步，攜手尋求杜絕的因應對策，而不是任由釘子戶予取予求，並且同樣戲碼不斷上演。日本與新加坡對於釘子戶的處理方式，頗值得參考。三、「得」與「應」字差別很大為強化都更動能，初審條文新增「政府主導都市更新」專章，明定各級主管機關「得」成立都市更新推動小組，督導、推動都更政策，與協調政府主導都更業務。其次，政府主導的都更案，免擬具事業概要，得依規定自行實施，或經公開評選，指定代為實施者。上述條文當中「得」與「應」的語意實質差異頗大，「得」讓人感覺可有可無，如為「應」字，就有必須成立而較具強力推動意志，「得」字則顯得較為消極，這也顯示出政府單位尚未認清事實現況，而無法推出較積極的因應作為。
四、估價師選任方式以往對於估價師的選任，都是從具備證照的合格估價師當中選聘，這次修法改成以公開、隨機方式抽籤遴選，而非由實施者自行選任。有關這一點，追本溯源，問題在於都更流程動輒七至八年，隨時都可能發生實施者易主情事，然估價報告書有效期間僅六個月，其間最大差別在於估價費用由誰支付。過去因都更由建商出錢推動，也因此由建商選聘估價師，都更戶當然會擔心當中是否會出現利益勾結等不法情事，惟如就另一角度加以探討，在業必歸會情況下，既有估價師公會，又有實價登錄資訊可資參考，所謂不公正問題應可降至最低。如再就實務現況加以審視，估價差異大都是因景氣轉變所引起，因此，對於估價師選任方式的調整，只是降低都更戶的疑慮而已，實際上並沒有太大改變。五、門檻提高，效率提升？為增加事業概要的代表性及可行性，提出事業概要的門檻，由現行土地及合法建築物所有權人十分之一以上，提高為二分之一以上，並應經主管機關以合議制及公開方式審議核准；但若獲九成以上所有權人同意，則免擬具事業概要。以往只要一○％以上同意便可提出事業概要，這次修法則拉高門檻到五○％，如達到九成則可直接進入事業計畫，不過就算跨越九成門檻，是否能就此形成公共利益，而達成少數服從多數的共識，則仍有待考驗。六、「割出」依舊無濟於事 草案初審通過後，主管機關表示未來若有類似文林苑案件，只要把它「割出」都市更新計畫，其他同意戶仍可進行都更，不再像過去一樣看不到盡頭。以文林苑為例，該都更案審查時因部分不同意戶不願參與，已將南街與北街部分基地割出，如再將沒有建築線的不同意戶王家部分割出，真不知會是個什麼樣的規劃設計？至於房屋的價值又該從何評估？按文林苑房價高峰時一坪約有一百萬元，不過因釘子戶一再抗爭而延誤時機，及至完工交屋約僅七、八十萬元，顯見這種割出的「眼不見為淨」的逃避現實作法，並不能真正解決問題。再如永春案割出後形成「Ｕ字型」規劃設計，價值如何，不言可喻。七、政府介入協調功能有限主管機關認為進入都更程序後，若碰到相關問題，需要政府機關介入，政府也能積極介入協調。過去有些都更案因為釘子戶而無法進行，未來有需要就由政府機關積極介入協調，釘子戶將會減少。試想當初文林苑不也是有政府機關介入協調，卻始終沒有獲致圓滿結論，及至對簿公堂，法官還是會希望彼此進一步協調，惟並未達成共識而繼續纏訟。另一方面，過去曾有都更處官員因執行公務而遭提起訴訟，即使該員已退休還得上法院，其因在於都更戶對於法令認知不同，動輒以「引用法令錯誤」提告，導致公務員依法辦事只會越來越保守，因此，雖然主管機關認為未來有需要就由政府機關積極介入協調，釘子戶將會減少，實際成效如何，仍有待考驗。八、聽證會形同政令宣導都更修法規定如有不同意戶提出異議，須舉辦聽證會，但卻經常流於形式，以斯文里、蘭州街都更案為例，舉辦兩次聽證會就準備開工、拆房子，並未獲得所有都更戶一致同意，事實上仍有不少都更戶覺得形同政令宣導，因此，在沒有設定目標與結論前提下，僅做會議記錄這樣的聽證會，感覺只是為因應民意代表的要求而虛應故事，其實根本原因還是在於前期未能善盡溝通之能事，後續才會衍生出那麼多問題。因此，既然要舉辦聽證會，就應該要設定達成什麼樣的共識，才可能圓滿解決爭議。九、三道防線效果有限依草案內容，針對不同意戶部分，雖設有三道預防爭議處理程序：第一，是將都市更新與都市計畫連結，都市更新計畫須送地方政府的都市計畫審議委員會審議，避免惡意圈地；第二，都更計畫要送到地方政府的都市更新審議委員會審理，由專業委員以合議制、公開審議方式，判定都更範圍是否合理；第三，都更委員會審理過程中若有爭議，沒有一○○％同意，只要有一個人反對，就應該舉辦聽證會，釐清是惡意圈地，或釘子戶要求過高的價格等問題。有關上述三道防線之「惡意圈地」問題，一般都會在審議委員會審理時就獲得解決，至於審議委員會必然也都是由專業委員以合議制、公開審議方式審理，只要參與過都市更新審議委員會，就知道這些問題已降至最低，鮮少會再因此而發生爭議。因此，所謂三道防線的功能，並未如主關機關所言可以那麼有效的化解爭議。
十、獎助部分未及於協議合建現行法令規定，都更後地價稅與房屋稅減半徵收兩年，初審通過條文中明定，主管機關得視財政狀況延長房屋稅減半徵收，並以十年為限，亦即房屋稅最長可達十二年減半徵收。協議合建者可享有土地增值稅減免四○％，顯見協議合建並沒有享有與權利變換同等的租稅優惠，此就全台一至三層占四六．七五％、四至五層占二二．三六％的住宅而言，未來進行都更時，必然會面臨另一全新考驗(詳請參閱附圖)。十一、代拆問題依舊未解雖然這次修法規定強制拆除前地方政府將透過協商平台，在六十天內協調拆除日期、方式、安置計畫等事項，程序完備後，地方政府才可拆除，藉此加強政府代拆的正當性。其實，就實務上而言，只要彼此協商完成，拆除絕對不是問題，真正問題在於協議不成，政府也不敢貿然進行拆除，文林苑所衍生的「代拆」後遺症，至今仍未有定論。因此，新訂六十天的協調時間，究竟能夠產生什麼作用，還是令人存疑。十二、政府應否退居第二線或許有不少人希望政府站上第一線，以民生社區「延壽國宅」為例，就因海砂屋而導致政府不得不出面解決，試想，只要任何法令制度訂定不夠完備，政府就得站上第一線，甚至還得負起政治責任，真不知有哪位官員會勇於承擔。因此，只要法令制度完備，政府退居第二線從旁輔導監督，應是理所當然。面對未來龐大的都更量體，除少數公辦之外，絕大部分還是得仰賴民間積極參與，而當前除景氣與房價之外，釘子戶所衍生至今依舊無解的「代拆」問題，才是都更成敗的主要關鍵因素。
