歷經十六年的抗爭，台北市永春社區都更案的「不同意戶」建築，於七月二日被拆除，王姓不同意戶發出怒吼，但建商依法拆除，台北市長柯文哲面對拆除行動表示，「都更終究要進行」，強烈表達政府對於都更的態度。台北市都更不易，建商表示，單純點的都更整合都要七、八年，台北市最有名的忠孝東路正義國宅都更案，更是長達三十多年，有最「牛」的都更案之稱，而以往都更整合案剩下兩三戶時，都被稱為「釘子戶」，唯二○一三年發生「文林苑都更爭議」後，釘子戶被正名為「不同意戶」。拆都更不同意戶 市府硬起來永春都更案不同意戶原有四戶，之後有三戶跟建商達成協議，到今(二○一六)年六月底則還有一戶，台北市政府才於七月一日組成專案小組，召開都更爭議處理審議會，沒想到，二日一早，建商就執行拆除令，讓不同意戶措手不及，王家不滿地表示，明明行政法院才剛判決他勝訴，建商不得強拆，且市府還召開爭議協調會，怎會突襲拆了他家。不過，市府這次對於都更不同意戶的抗爭行動，似乎「硬起來了！」柯文哲對媒體詢問就表示，如果都擺著十幾年不處理，就是政府失職。他強調：「都更終究要進行。」根據了解，台北市議員洪健益於去年議會總質詢時，就曾以居民離家三五○九天，且有三十名老人往生為題，質詢永春都更案因少數都更不同意戶，至今無法搬回家，認為北市府應該可以代為拆除或遷移；而當時，副市長林欽榮就回答指出，市府已核發拆除執照，籲請「實施者(建商)」自行拆除。都更失效條文迄今未修根據都市更新條例第三十六條第一項規定，「權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，由實施者公告之，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期三十日內自行拆除或遷移；屆期不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣(市)主管機關代為之，直轄市、縣(市)主管機關有代為拆除或遷移之義務；直轄市、縣(市)主管機關並應訂定期限辦理強制拆除或遷移，期限以六個月為限。」台北市政府於二○一三年執行「文林苑都更案」不同意戶王家的拆除案，即是建商要求市府執行「公權力」的代拆案，卻沒想到衍生出風波，並造成都更條例第十條及第十九條部分內容違憲而失效問題。因此，當台北市公館地區有一處都更案，不同意都更戶以「龍腦」為由拒絕搬遷，柯文哲還親自跟不同意戶見面「遊說」未果，而此案，雖然建商也要求市府「代拆」，但「文林苑」案例在前，市府不想站到火線上，最後，也是建商依據都更條例法令而自行拆除。可見，都更處理的好就好，處理不好，可就惹得一身膻，而讓公權力有所忌憚。不過，都更問題很多，如今年五月底就發生新北市三重區一戶談都更合建不同意戶林姓屋主，一家五口出外吃早餐，一回家竟面臨房子被建商故意雇怪手拆除的離譜事件。此外，像「正義國宅」都更過程，也傳出不同意戶「獅子大開口」，惹惱都更整合的建商，遭人持槍射擊身亡的染黑事件。
官僚、奸商、刁民 弊端叢生針對都更問題的千結萬緒，《理財周刊》特地邀請中華民國土地改革協會名譽理事長、中華民國地政士公會全聯會榮譽理事長王進祥，就「都更的盲點與陷阱」，梳理都更問題的千千結。王進祥表示，都市更新目的在於：一、促進都市土地有計畫之再開發利用，二、復甦都市機能，三、改善居住環境，四、增進公共利益。但台灣的都更案的發展，卻讓大家認為，是一個「官僚、奸商、刁民」的結合體。他說，政府應拿出「公權力」的魄力卻怕得罪民眾而棄法令如敝屣，而部分建商或一些具有黑道背景的開發者，為了都更的龐大利益而牽扯，以致被冠以「奸商」污名，而一些想等到最後，建商因怕整合破局而讓「釘子戶」獅子大開口，坐享更多利益的不同意戶，更被認為是「刁民」，上述諸多現象讓都更大不易。王進祥表示，台灣的都市更新制度約可分為四階段(圖一)，都市更新條例自一九九八年十一月總統公布實施迄今，歷經多次的修改，但仍未臻完善，尤其「文林苑都更爭議」導致都更條例部分條文中關於「都市更新事業計畫概要及計畫之審核程序」違憲，而違憲的條文於去年失效後，迄今都未修改，以致不少都更案的審議停滯不前(表一)，另衍生不少都更爭議的行政救濟案，而建商送審的都更案若沒有整合到百分之百，幾乎都無法進展。另根據內政部的統計，六都內屋齡超過三十年以上的老屋數量，合計高達三六八萬戶以上(表二)，而都更若不加速進行，則再十年後，待都更戶恐怕要增至五百萬戶。另根據內政部不動產資訊平台的民國一○四年各縣市住宅平均屋齡統計約二十八．二年，其中，高於平均屋齡的縣市高達十四個，最高的是澎湖縣的三十八．八二年，連江縣的三十四．八年，而台北市為三十一．五三年，至於低於平均值的縣市中，新北市二十六．一四年，台中市則二十五．四四年，高雄市則是二十八．一三年；此外，各縣市老舊房子之屋齡在二十年以下者，約二七一．二萬戶，占比三二．五％，二十～四十年的約四一六．八萬戶，占比為五○％，至於四十年以上者約有一四五．八萬戶，占比為一七．五％，顯見老舊房子確有都更的必要。不過，一件都更案的參與者共包括政府、實施者(建商)及土地權利人(都更戶)等三個角色，而都市更新事業的主辦者稱之為「實施者」，原則上區分為政府辦理或民間辦理二大原則。祭兩大誘因提高都更成功率現行都市更新事業之實施者，多以民間為開發主體，政府僅從旁輔導或以監督的方式辦理。其原因乃在土地所有權人之自主性與私益之誘導。亦即，土地所有權人均會選擇最有利，且最適合都市更新建築改良之建商(開發商)擔任實施者辦理都市更新。都市更新推動之最大困難，乃在於取得更新單元內土地及合法建物所有權人之同意(圖二)，因此，政府為求推動之順利，設有二大誘因，包括「容積獎勵」及「稅捐減免」二大部分。「容積獎勵」之目的，旨在鼓勵土地及合法建物所有權人、實施者，參與都市更新之意願，並考量更新單元週邊環境之改善，增進整體公共利益，依都市更新條例第四十四條規定，對於提供社區使用之公益設施、更新時程及居住水準改善等符合促進都市更新事業辦理情形者，皆給予相對之容積獎勵值。其總獎勵值上限為原法定容積之一．五倍或原建築容積加法定容積之○．三倍，如經指定為策略性再開發地區，且集中留設公共開放空間達五○％以上者，另可爭取原法定容積之二倍或原建築容積加法定容積之○．五倍之獎勵值，此在地狹人稠之都會地區如台北市、新北市，絕對有其誘因與動力。「稅捐減免」則是為了鼓勵土地所有權人參與都市更新及減少實施者之成本費用考量，依都市更新條例第四十六條規定之稅捐減免，分別給予所有權人及實施者不同之獎勵；其中，就權利人來說，最主要的是房屋稅及地價稅的免徵或減半，另在出售時的土地增值稅及契稅，也有免徵或減徵四○％的相關規定。都市更新制度的設計理念著重以實踐為目的，同時賦予實施者關鍵的決策權以調合各方利益及衝突。其作法包括規範公有土地及建築物強制參與都市更新、私有財產權運用多數決的機制強制參與、由實施者執行規劃分配、委託鑑價查估、提列更新成本等決策及對於權利價值的異議透過調解及調處的方式予以協調，應屬台灣地區實施民主政治與尊重私權自治後，在體制與行政執行及社會經濟發展上之重大變革。都更的盲點與瓶頸但都市更新的實施過程，從整合地主、辦理說明會、公聽會、擬定計畫與計畫內容審議、計畫發布實施、建築施工到權利變換與產權移轉等各階段，政府扮演著政策宣導、法令解答、實務研討、教育訓練之角色，並在都市更新審議中秉持公平、公正、公開原則審理案件，其在都市更新計畫發布實施後，接續之監督與管理程序，得以隨時管控計畫實施情形與進度，確保計畫之執行。因此政府不僅應對於都市更新發展方向制訂指導原則，更應針對民間申請案件，主動與積極之從旁協助。惟仍因縱向權責與法令的解釋模糊有待加強外，尚有橫向之機關間連繫更須努力，而使都更出現諸多瓶頸，如：一、地主整合不易，不同時點有不同條件，難予一致，常因利益衝突，發生矛盾、後悔或蓄意撤回、撤銷同意之事宜。二、主管機關過於本位，以超完美主義審議案件，不但過度懼怕圖利同意都更之人，卻又奢求都更全體權利人百分之百同意。三、主管機關承辦人員對計畫書內容之形式審查內容負擔過大，加上相關利害關係人之頻繁關心，無形之中增加干擾與困擾，其公文之審理受到重大影響，進而欠缺主動服務與處理之熱忱。四、都市更新委員會或幹事會之審議過程冗長，難能讓實施者或權利人滿意，且其審議內容，尚未完全公開、透明，仍待積極簡化。五、對於真合建、假權利變換之視而不見，主管機關無從因應與處理。六、「真合建、假權利變換」導致不動產估價報告書淪為向都更審議委員會報告之形式工具，甚或成為對抗未同意權利人之武器。七、三份不動產估價報告流於形式，貶低不動產估價師的專業，讓評估報告之公信力趨近於零。八、不動產估價報告，發生差異或不同意見時，欠缺整合及調節之機制。九、不動產估價師雖未淪為附庸，但對正常價格之評估或合理價值之估定，難有主導性。十、市場交易價格欠缺公開與透用之資訊，發生不動產估值差異時，難有服眾之機制。十一、實施者與地主僅重視權利價值與利益，常忽略產權之差異性與重要性。十二、權利變換之基礎，係建構在假設建築設計不會中途變更之情事上，忽略若發生變更設計時，對於權利價值之影響。十三、都市更新法令欠缺歸納整理與比較。但其中的「權利變換」也最難喬，王進祥說，權利變換係指都市更新實施時，將地主與開發商(建商)相互間之權利義務(價值分配)關係，透過一套公平、合理，又能制衡釘子戶抗拒之緩衝機制，突破傳統開發土地、整合協商、合作建築，卻無從人人滿意之瓶頸。權利變換的目的，在於解決都市更新過程中，不動產權利立體重劃分配之問題；更新單元經劃定後，重建區段之土地所有權人、合法建物所有權人、他項權利人或實施者，就其所提供之土地、建築物、他項權利或資金，於參與或實施都市更新計畫完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金，藉由立體分配之方式，對於更新單元內複雜之土地權利關係予以合理處理。但因為都更整合時，很多容積獎勵還未確定，且都更後的建築價值會隨著房市多空而有不同，很多都是「不確定數」，故都只能跟權利人「說個大概數」，可是權利人深怕被建商「胡攏」，權益受損，故又要建商「說清楚、講明自」，以致權利人不太願意太早簽同意書給整合的建商。
真合建與假權利變換此外，在自由經濟體系下，土地所有權人之意見與私權利益不易整合，其問題乃源自「真合建、假權利變換」與「都市更新審議會」幾近要求土地所有權人之百分之百同意後，始准為核定之心態有關。王進祥說，以協議合建方式進行都市更新，實施者所提出之合作條件攸關所有權人參與都市更新之意願，其與權利變換機制二者之最大差異在於權利變換同意比例低、享有稅捐減免，且係依公平合理之估價機制分配其更新後之權利價值。所謂的「協議合建」，依都市更新條例第二十五條之一規定，以協議合建方式實施都市更新事業者，需經土地與建物所有權人及其面積皆超過五分之四同意，由實施者和所有權人簽訂更新後所分回之權利契約(表三)。此乃基於契約自由與私權自治所生，惟發生在不同所有權人與實施者間，因簽訂時間之不同而有不同之條件與契約內容，極易發生所有權人內部相互間之矛盾，且不能享受相關之稅費減免。「權利變換」則是指更新地區內之土地所有權人、合法建物權利人、他項權利人或實施者，提供土地、建物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業完成後，由實施者選定三家不動產估價師事務所，依不動產估價技術規則，評估都市更新範圍內各所有權人更新前之權利價值及實施者所提供資金比例，分配更新後之建物、應有基地持分及權利金。理論上，權利變換估價尚屬公開、透明並能保障土地所有權人權益之機制，是以，在法律上賦予減免相關不動產稅捐之鼓勵。王進祥表示，現行法規似有直接或間接鼓勵以權利變換方式，分配權利價值之誘因，其以「權利變換」實施都市更新者，時程較長，而以「協議合建」實施都市更新者，時程則較迅速，造成實務上開發商私下與土地所有權人協商條件，再合意透過權利變換之評估，享受稅費減免之優惠，形成「真合建、假權利變換」之現象。面積釐正有利有弊權利變換機制，最容易被忽略的問題，在權利變換計畫與事業計畫併送時，獎勵容積值尚未審議通過，建物面積、設計圖、公設分配、面積額，皆處於不確定狀態。權利變換更新後價值的評估基礎亦無法確定。另外，都市更新事業計畫即使經審議確定後，雖其容積與建築設計之方式已定，但不表示爾後建築施工過程，不會涉及建築設計變更，假若設計圖未大幅度修正，但涉及部分建物面積變動時，尚可透過面積釐正方式，釐正分配值，進行找補作業，表面上尚屬公平。惟更新後之建物面積所影響之權利價值與期待利益及建物整體性、建築完成後所創設之效益，必然高於更新審議時之權利價值，面積增加之效益也當然大於現金之補償，是故，面積誤差補償時對該受補償之所有權人而言相對不利。另一方面，若設計圖因市場需求變化或預售不如預期而須大幅修正時，程序上是否仍須經由所有權人一定比例之同意始可進行，亦存有爭議，且該修正可能影響到公設分配之連動，所造成之差異變數可能比想像中還大，此均非更新前審議會與實施者所得預知。五大方向 解都更千千結都更問題千千結，王進祥認為，可朝以下方向尋求更好的解決良方：一、行政程序：(一)可研議將都市更新事業計畫及權利交換計畫之內容、文件、格式、比對，委託相關專業團體預審及形式審查，減少承辦人員之工作量。(二)都市更新事業計畫與權利變換計畫之審議流程(圖三)，理應上網公開、透明，且應縮短行政程序，並隨時將承辦進度E-Mail給實施者或土地所有權人。(三)政府應宣導並鼓勵參與都市更新的(土地、建物)所有權人尊重專業，並儘量委請地政士、建築師、估價師等協助釐清法律爭議或利益之分配與計算。(四)針對反對都市更新之所有權人，增設估價師公會之調解、調處機制，除應方便與其溝通協調外，另應杜絕盲目與不理性之抵制。二、估價機制：在公平與追求效率的情況下，不動產估價師之委託，應由三方參與，避免不動產估價結果受到委託單位(實施者)左右，導致土地權利人之不平與行政爭訟。三位估價師之委任，宜由政府、實施者與權利人各自選定一位估價師進行價值評估，建立複核制度，以示公允，其中政府主管機關部分，可委由估價師公會以輪值估價師事務所擔任之；而估價結果決定後也應召開公聽會讓大家知道。三、都市更新審議委員會之組織再造：都市更新審議委員會決定都市更新事業計畫與權利變換計畫，為都市更新進行把關與審核，因此都市更新審議委員之背景，宜以建築、都市計畫與地政(估價師、地政士)專業之產官學者為之。尤其，都市更新審議委員會應增設地政專業委員，且應增加地政士公會代表及具有地政士、不動產估價師雙照資格人士加入。四、更新後建物產權面積與分配，應有地政士之簽證負責：不動產估價師所評估之報告書中，有關更新後之產權分析表(主建物、附屬建物面積與公共設施、基地應有部分之分配)及稅費負擔，應由實施者(開發商)切結不得隨意變更建造執照之設計，甚或變更設計後其權利價值如何重新分配之原則與方法更應明示，且另應責成地政士就建造執照與使用執照平面圖所規劃設計之面積計算結果與爾後建物產權登記面積之差異處理，簽證負責。否則，以不確定之更新後產權面積所核算之更新後權利價值，在並非完全百分之百合建體制下，永遠是變數與爾後爭訟之所在。五、善用民間力量與公會資源：(一)鞭策不動產估價師公會針對都市更新權利變換之估價，訂立仲裁與協商機制。(二)不動產估價師之評估報告中，有關權利變換之價值與應分配之比例，應明列其計算過程，尤其是實施者所負擔之資金比重。(三)針對開發商與合建地主，假借權利變換不當減免稅費之脫法行為，基於公平正義與實質課稅原則應予查察。王進祥最後表示，近二十年來，政府在都市更新政策及法令上推動多項計畫方案，常因涉及層面與人民利益之衝擊過大，加上民意代表或地方人士介入，使單純之開發整合變成利益糾纏。而法令與行政程序過程之冗長及縣市政府承辦同仁之消極心態，均需各縣市政府能有效獎勵與發揮效率，若能再輔以多元且專業之審議委員會監督，並導入不動產估價師公會之調解、調處、仲裁與地政士對產權面積之簽證後，不但人民權利更有保障，不同意都更者也會因對權利變換機制有所認知而緩衝其對抗，始能更加速都市更新之推動與效率。
